Recientemente muchas voces se han alzado afirmando que alcanzar el ideal de seguridad, paz y tranquilidad al que aspiramos los ciudadanos es imposible si tal responsabilidad reside únicamente en las instituciones policiales; de pronto se descubre que la “multifactorialidad” y los “factores de riesgo” asociados a la incidencia y la prevalencia del delito tienen verdadera importancia.

En forma similar, en otros sectores de la actividad pública se reconoce desde hace muchos años que ningún actor institucional puede lograr resultados efectivos por si solo; por ejemplo, las políticas públicas que pretenden incidir en la disminución de la pobreza demandan aplicar no sólo un enfoque concertado entre varios “socios” institucionales, hecho que por sí mismo representaría un extraordinario avance de coordinación poco frecuente, sino que también se considera como requisito indispensable la participación de la sociedad civil. Este último componente significa, en el caso del sector de seguridad pública, un conjunto extraordinario de resistencias a vencer, que permitirían, en caso de tener éxito, aplicar políticas públicas efectivas de “seguridad ciudadana”.

Por ejemplo, la participación de la sociedad civil es reconocida por el Banco Mundial (BM) como una prioridad corporativa para la aplicación de sus políticas: “la existencia de instituciones débiles y de una corrupción a gran escala, indican que se requiere incrementar la participación ciudadana y el escrutinio público de las actividades del sector oficial con el fin de lograr medidas oficiales efectivas, que respondan a las necesidades de la sociedad y por las cuales se rindan cuentas”.

En el caso de las organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad pública y justica penal en México, se han constituido durante los últimos años en auténticos facilitadores del conocimiento y del diálogo positivo con las instituciones gubernamentales y juegan un importante papel al aportar sus análisis, instrumentos metodológicos y propuestas innovadoras, que con frecuencia la perspectiva oficial no aprecia ni reconoce, no precisamente por algún tipo de disfunción mental por parte de algunos de sus principales operadores, sino debido al diseño de sus políticas y programas, los cuales se rigen por un paradigma que se cierra, orgánicamente, a la participación y el escrutinio público.

Por ejemplo, en el caso del diseño curricular en la formación policial, el tema de los derechos humanos se ha incorporado en las prácticas formales de enseñanza en los centros de capacitación policial; sin temor, se puede afirmar que el tema de los DDHH está vigente en prácticamente todo el país; por lo tanto, podríamos suponer que cada fin de curso más y más policías egresan de las aulas como auténticos paladines en la defensa y promoción de los derechos humanos; sin embargo, la evidencia dice lo contrario.

La pregunta es: ¿dónde está la falla?

Si consideramos que la planta docente de las academias de policía cuenta con verdaderos expertos y decanos en la materia, sería difícil suponer que se presentan problemas inmanejables de aprendizaje, por lo que podemos considerar que por ahí no parece estar el verdadero problema.

Una posible explicación pueden ser las prácticas policiales tradicionales amparadas en el poder que ejerce la cadena de mando, situación que tienen que enfrentar los egresados de las academias de policía en el proceso de integración laboral a la institución. Otra posible explicación, es la orientación general del llamado “modelo policial” que, en su intento por demostrar resultados, lleva a sus mandos a una profunda incapacidad para concebir al ciudadano como el centro de sus políticas y programas, ya que los métodos de medición de la eficiencia y eficacia policial se centran en las llamadas “puestas a disposición” de presuntos responsables, hecho que ha resultado no solo insuficiente sino verdaderamente dañino para la operación y la investigación policial.

Otra posible explicación puede ser que los enemigos que los altos mandos combaten al amparo de este modelo policial, no corresponde necesariamente con las preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos, sin menoscabo, naturalmente, de las vidas que este proceso ha significado.

Todos los días se puede observar cómo opera este “modelo policial” y la percepción ciudadana confirma una y otra vez en las calles, en sus hogares y negocios, que las causas, motivaciones o riesgos de ser víctimas del delito permanecen cotidianamente intocables en el ejercicio de esa función policial, que en el fondo se encuentra alejada de la mayoría ciudadana.

Por último, puede ser que la corrupción y el mal desempeño en las instituciones policiales, al nivel de gravedad que sea, haga suponer a policías y mandos que cualquier clase de acercamiento del ciudadano a su policía que posibilite algún grado de observación o escrutinio público, supone un riesgo en sus personas o en sus formas de organización tasadas por la opacidad para cometer actos ilícitos. Y posiblemente tengan razón.

Cualquier explicación o su combinación, en esta perspectiva, es posible, lo que significa que el ciudadano se enfrenta a profundas espirales de desconfianza, bastante más objetivadas de lo que se cree. Desde esta perspectiva, una prioridad posible a desarrollar por las organizaciones de la sociedad civil es trabajar en el frente de la organización ciudadana, para establecer jurídica y operativamente mecanismos efectivos de participación, observación y escrutinio, que lleven a la consolidación de procesos integrales de prevención social del delito y las violencias y se asienten como el principal pretexto que movilice a la mayoría ciudadana para exigir su seguridad.

Desafortunadamente, ningún modelo logra una aplicación pura, la incertidumbre es una característica humana y en materia de participación ciudadana también supone otro tipo riesgos asociados al involucramiento de intereses diversos; de lo que si podemos estar seguros es que la seguridad y convivencia ciudadana como objetivo estratégico por alcanzar en democracia no es una franquicia de la cual se obtengan dividendos y es demasiado importante como para dejarla en una sola mano y con una sola ventana, es necesario el concurso de muchas más de lo que imaginamos en estos momentos.

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Hace algunas semanas, el presidente Felipe Calderón envió al Congreso de la Unión la iniciativa para la creación de un mando único estatal para las agencias de policía en cada uno de los estados del país. La estrategia describe un plan que se denomina «Modelo policial y mando único estatal subsidiario», que establece el mecanismo mediante el cual aquellas agencias de policía municipales que no logren «verificar las condiciones objetivas de desarrollo institucional» deberán estar bajo el mando del gobernador del estado, quien nombrará un comisario operativo. Los municipios que no cuenten con policía municipal, podrán contar con Guardias Municipales, que se encargarán de los problemas locales y el cumplimiento del bando municipal.
En la redacción de la iniciativa, además se describe que la Policía Federal podrá asumir el mando de aquellas policías estatales «en las que sus mandos no cumplan con los fines de la seguridad pública».
La decisión de unificar los cuerpos de policía municipales para constituir una sola institución policial estatal supone un camino hacia un mejor desempeño de ésta o por lo menos abre la posibilidad de que existan mejores esquemas de coordinación, sin embargo, veamos por ejemplo en el caso del Estado de México, integrado por más de 120 municipios, los problemas que la policía municipal del área metropolitana enfrenta son principalmente delitos patrimoniales, como robo de vehículos y a casa habitación; por otro lado, en los municipios cercanos a los estados de Guerrero e Hidalgo, es posible todavía encontrar instituciones de policía municipal que enfrentan problemas como la tala ilegal de arboles, el traslado de desperdicios industriales y el abigeato. De modo que se hace necesario reconocer por lo menos los siguientes factores para agrupar en coordinaciones territoriales o sectores a la policía:

1. El diagnóstico local de la institución municipal y el desarrollado por los propios agentes municipales en las localidades en las que están comisionados
2. La pluralidad en el tipo de delitos en todo el estado
3. Recopilación de buenas prácticas de cada una de las agencias municipales, con el fin de mantener lo mejor que exista de cada una, sistema de información, modelo de patrullaje, programa de policía de proximidad, grupo táctico, alineamiento con Plataforma México y análisis criminal

Pensando en el desarrollo de un modelo mixto o subsidiario como el propuesto en la iniciativa, en éste deberían permanecer con su estructura de policía municipal aquellas corporaciones que cumplan con estándares mínimos que muestren que han iniciado un proceso de reforma policial democrática. Por citar sólo algunos de estos estándares, atendamos:

1. Un modelo policial orientado hacia la comunidad. Una institución policial que dentro de su programa de trabajo tiene el objetivo de acercar al agente de policía a la comunidad y propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio o sector asignado (Acero, 2003) a través de la integración de la administración local, la policía y la comunidad para mejorar la calidad de vida.
2. Un sistema de transparencia y acceso a la información. Una agencia policial con una estrategia definida que permite obtener al público información clara y verídica acerca de la situación que guarda la institución, el manejo de recursos, el estado de fuerza, las actividades de los integrantes de la corporación, etc.
3. Sistema de información y análisis criminal. Una corporación cuyo despliegue operativo se realiza con base comprobable en un análisis criminal que provee de información a quienes dirigen la operación de la policía.

La iniciativa del mando único subsidiario no establece criterios claros para definir «condiciones objetivas de desarrollo institucional», que bien podrían ser delineadas de acuerdo a prácticas internacionalmente aceptadas como impulsoras de la reforma policial. Una institución policial, por ejemplo, cuenta o no cuenta con manuales de procedimientos operativos estandarizados, cuenta o no cuenta con un programa de rendición de cuentas.
Sin duda, el proceso para determinar qué agencias de policía permanecen como policía municipal y cuáles entregan sus recursos al mando estatal deberá hacerse bajo el más riguroso esquema de trasparencia, que no permita consolidar un proceso de corrupción que es posible visualizar con antelación.

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El pasado 23 de septiembre de 2010 el Jefe de Gobierno del Distrito Federal presentó un decálogo de conducta ciudadana para la ciudad, propuesto por el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF. Éste incluye las siguientes conductas:

1. Tirar la basura en su lugar
2. No graffitear los lugares públicos y privados
3. No tirar chicles en la calle
4. Recoger los desechos de las mascotas
5. Respetar las zonas reservadas para personas con discapacidad
6. Respetar a las mujeres en el transporte y en la vía pública
7. Cuidar el agua
8. Usar el cinturón de seguridad
9. No conducir en estado de ebriedad
10. Respetar al peatón y los señalamientos

Pudiera pensarse que las acciones anteriores son “menores” y no representan propuestas significativas para la atención de problemas “macro”. No obstante, a pesar del uso político que a esta iniciativa le dé el precandidato presidencial Marcelo Ebrard, se trata en realidad de propuestas valiosas para la construcción social de condiciones de seguridad y convivencia.

Fue a partir de acciones como ésas, y no desde un populismo punitivo que sacase a las calles más agentes represivos del Estado (cf. México 2006-2010), que Antanas Mockus, ex alcalde de Bogotá de línea centro-izquierda-descafeinada (aquella del capitalismo-con-rostro-humano que lo postuló como candidato presidencial), logró reducir la violencia y el delito en esa ciudad. Si bien Mockus no es un representante de los proyectos políticos subalternos, sino un hombre del establishment (como Ebrard), sí es un político probo, preparado y comprometido. A diferencia del narcoparamilitarísmo uribista, Mockus valoró más el poder de los ciudadanos que el de las balas. Así, demostró que la seguridad no es un botín de guerra (ahora le dicen “lucha”), sino el resultado de estilos de vida no violentos que reproducen socialmente relaciones de convivencia.

Esa asociación entre seguridad y convivencia es posible mediante el rescate del espacio público. Un espacio definido tanto en términos tangibles como intangibles. El espacio público tangible tiene en la calle su máxima expresión. La seguridad de ese espacio no implica llenarlo de tanquetas y uniformados, sino ocuparlo lúdica y recreativamente. El espacio público intangible es el espacio político; no el de los empleados del bloque en el poder (la gente les llama políticos) ni el espacio oligopólico de los mass media, sino el de los ciudadanos preocupados y ocupados por los asuntos públicos. Ese espacio es seguro cuando se rescata a la política y se le dota de su sentido originario de palabra negociada y arte de lo posible. Se llega a hablar incluso de un espacio público no estatal, donde la cosa pública no es asunto de la clase política sino de la sociedad civil (no de la sociedad instituida y financiada sino de las acciones ciudadanas autónomas).

Puede notarse que en nuestro país ambas dimensiones espaciales se encuentran en crisis. La construcción social de condiciones de seguridad en el espacio público queda pues en manos de ciudadanos que asuman su responsabilidad política. Dicha responsabilidad (en el entendido de la política como práctica social y no como profesión de personeros estatales), incluye la ocupación del espacio. No se trata de una ocupación como privatización, sino como vivencia compartida. Siendo aquí donde entran prácticas democratizantes del entorno como las del decálogo señalado.

En el caso de la ciudad de México (que no es sólo el DF como fantasiosamente indica el texto constitucional, sino la mancha urbana que incluye también al menos 28 municipios mexiquenses), Duhau y Giglia han demostrado recientemente que esta metrópoli se conforma de múltiples ciudades. Por mencionar solo algunas, aquí subsiste una ciudad del espacio ancestral conformada por pueblos conurbanos, una ciudad del espacio disputado constituida por las delegaciones centrales, otra ciudad autoconstruída representada por las colonias populares, una ciudad del espacio insular caracterizada por nuevas formas de hábitat como los grandes desarrollos de vivienda de interés social en la periferia metropolitana, entre otras. Estas ciudades implican una diferenciación socioespacial y vivencial.

La vida cotidiana socioespacialmente diferenciada evidencia una crisis del espacio público ante encuentros del uno con el otro caracterizados por la indiferencia. Pueden compartir un mismo espacio físico habitantes de dos ciudades completamente diferentes, como en el caso de los encuentros entre limpiaparabrisas habitantes de la ciudad autoconstruída y automovilistas provenientes de la ciudad insular, quienes se encuentran en un semáforo de la ciudad central. La ciudad no es sólo un espacio físico para vivir, sino un espacio construido socialmente por relaciones intersubjetivas. Cuando dichas relaciones se fundamentan en la convivencia, entonces la seguridad es una edificación ciudadana, no así una concesión de la autoridad y menos aún un botín de guerra.

En síntesis, las práctica ciudadanas que presentó Ebrard pueden quedar en meras intenciones si el compromiso político es sólo asumido por el precandidato, pero pueden resultar efectivas si dicho compromiso es asumido por el ciudadano.

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Recientemente, en 13 estados de la República se eligieron 10 gubernaturas, 451 diputaciones locales y 1481 gobiernos municipales. Existen impugnaciones, acusaciones y destapes con miras al 2012. Éste es el contexto de la política estadocéntrica; aquella denostada por muchos y secuestrada por una clase política muchas veces lejana a los intereses mayoritarios. En esta política las propuestas escasean y abundan las promesas en temas diversos, incluido el de la seguridad.

Desde esta política, las instituciones estatales poseen el monopolio de la atención de los asuntos públicos. La política es, pues, cosa de políticos. El ciudadano forma parte de este sistema al momento de emitir su voto, contestar una encuesta y participar en las instancias reconocidas por el Estado, tales como los órganos oficiales de representación vecinal o bien los consejos de las dependencias de gobierno. La política estadocéntrica coincide con el paradigma de la cultura cívica, es decir, una orientación ciudadana hacia la política caracterizada por los parámetros del modelo liberal: cultura de la legalidad, participación institucionalizada, respeto a las instituciones electas, elevación de la democracia representativa al nivel de bien perfectible. El lema de esta política parece ser “vota y calla”.

Ahora bien, esa política no es la única posible. Vivimos tiempos posliberales, donde la democracia representativa y sus partidos personeros están en crisis. Tiempos en que la acción política no es monopolizada por las instituciones estatales, ya que es también una práctica social de grupos que encabezan un proceso participativo; destacando los movimientos sociales reivindicativos. Ahora es posible ver un parlamentarismo callejero, donde al ocupar el espacio público se politizan temas privados, derivando no solo en legislación nueva sino en el reconocimiento social de problemáticas compartidas. La política posliberal es una práctica social donde un paradigma como el de la democracia ya no es sólo una forma de gobierno sino una forma de vida. La política posliberal ya no es sólo de políticos, es también de la sociedad civil, es decir, los grupos ciudadanos (instituidos o no) que se erigen como interlocutores válidos ante el estado y el mercado, introduciendo innovaciones referentes a la cosa pública. Así, el ciudadano politizado no es aquél que recita de memoria los principios de un partido, siempre vota y respeta cada artículo de la ley; el ciudadano politizado es aquél que actúa en esferas de poder público autónomo donde se dirimen asuntos públicos otrora privados.

En términos de seguridad, la política estadocéntrica corresponde a la preservación del orden público, mientras la política posliberal prioriza la convivencia ciudadana. Si se deja la política a los políticos, la seguridad se convierte en una demanda; si la política es asumida como práctica social, la seguridad es una construcción ciudadana. Desde el liberalismo clásico, garantizar la seguridad es la obligación primigenia del Estado. Desde el posliberalismo de nuestra época, la seguridad es también una socioconstrucción cotidiana; es decir, un asunto que se dirime privadamente en los encuentros cara a cara, para después politizarse y convertirse en un asunto público que incumbe tanto a la sociedad civil como a la clase política.

Evidentemente, existen problemas de seguridad que implican niveles diferenciados de intervención. El ciudadano no puede hacerse de la fuerza represiva del Estado ni éste último puede incorporar las dinámicas comunitarias de convivencia cotidiana. Sin embargo, reconocer a la seguridad como un problema político implica no sólo delegar en los representantes electos la responsabilidad entera, sino también responsabilizarse de las propias competencias. La seguridad no es sólo asunto de policías y ladrones, lo es también de condiciones rutinarias de reconocimiento de la otredad y la promoción de estilos de vida no violentos.

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Desde mi punto de vista, que desde el inicio de su gobierno Calderón haya mandado a las fuerzas militares (entrenadas para enfrentar al enemigo en un ambiente de guerra) a combatir a las bandas criminales del país, invita a cualquier persona a pensar que la estrategia que se ha seguido se enfoca primordialmente en una lógica represiva. Si a este hecho le añadimos que –en ausencia de otros indicadores– los avances de la estrategia utilizada se han venido midiendo principalmente con base en el número de criminales detenidos, las toneladas de droga incautada y la cantidad de grupos delictivos desarticulados, la hipótesis del modelo reactivo parece tender hacia su comprobación.

Esto no es de sorprenderse. Por el contrario, basta con identificar algunas de las principales diferencias que hay entre dos opciones (tipos de aproximaciones) que tiene el gobierno para atender los asuntos públicos de su competencia: aquella que llamo la del ‘problema político’ y la otra que concibo como la del ‘problema de la política’; diferencias que al final del día resultan definitorias.

En el caso de la aproximación ‘del problema político’ (por ejemplo el de la inseguridad pública) la premisa es que, a fin de satisfacer las demandas relacionadas con el tema, se desarrolle una respuesta técnica sustentada en diagnósticos confiables, análisis comparados, metodologías ya experimentadas, etc; además de que generalmente comprende un periodo de tiempo considerable para su planeación y aplicación (de mediano a largo plazo); y usualmente logra tener un impacto social positivo y duradero. Por otro lado, la aproximación del ‘problema de la política’ generalmente involucra una reacción –ante la demanda social– que llega como resultado de presiones e intereses coyunturales, electorales y /o partidarios; en términos generales no abarca ni permite una verdadera planeación integral y estratégica (pues requiere de resultados inmediatos); y, en caso de que llegue a tener impactos positivos, estos tienden a durar poco tiempo. Desde esta lógica, la aproximación del ‘problema político’ es prácticamente antagónica a la del ‘problema de la política’.

Desafortunadamente para el país, el andamiaje estructural-institucional del gobierno, junto con la idiosincrasia mexicana quizás, fomentan que los conflictos y demandas sociales generalmente transiten hacia el segundo tipo de aproximación. El gobierno mexicano está más acostumbrado a reaccionar que a responder ante las problemáticas sociales y la implementación de modelos represivos, en lugar de preventivos, son un buen ejemplo de ello. El propio comunicado de Calderón –publicado tan sólo 48 horas después de que el país enfrentara el día más violento del sexenio– parece seguir esta misma dinámica.

En su desplegado y posterior mensaje por televisión nacional, el presidente expone su visión de las causas que han llevado al país a enfrentar el actual clima de inseguridad: nuestra vecindad con el principal país consumidor de drogas a nivel mundial y del cual además proviene la gran mayoría de armas que se utilizan en México; la reconfiguración y diversificación de las bandas criminales a partir de la década antepasada; la vieja dinámica del gobierno de pactar con grupos delictivos; y la falta de oportunidades sociales para la población. Afirma también que, bajo estas circunstancias, a su gobierno no le quedaba otra opción mas que ‘actuar y actuar rápido’ desde el inicio de su administración.

Hasta este punto, el alegato del presidente –aunque un tanto reduccionista en algunos de sus argumentos– resulta lógico e inclusive atractivo, envolvente: dudo, por ejemplo, que haya mucha oposición a la idea de que el problema había venido creciendo con fuerza y que era necesario establecer algún tipo de planteamiento para contrarrestarlo. Sin embargo, la estrategia que presenta más adelante me resulta incompleta y poco convincente. En su texto, el presidente afirma que “el punto clave (de la estrategia) es reducir la acción del crimen organizado contra la población mediante el fortalecimiento de la autoridad del Estado en todo el territorio nacional y la recomposición del tejido social”. En lo personal, me parece que una simplificación como esta raya en los extremos del espectro y por lo tanto pierde validez y credibilidad. Me explico: por una parte, la recomposición del tejido social se ubica en el lado de la prevención, quizás en su parte más extrema si consideramos que en una sociedad con plena igualdad de oportunidades la delincuencia debiera tender a desaparecer. Esto no es malo; por el contrario, representaría un aspecto sumamente positivo y daría pie a un círculo virtuoso si el gobierno tuviera realmente la capacidad para lograrlo. Sin embargo, por varias razones (que no corresponde analizar en estos momentos), la realidad ha demostrado que ni si quiera se han podido ir generando las condiciones para que esto ocurra en el largo plazo (resultará interesante evaluar los resultados del proyecto piloto “Todos somos Juárez” en un futuro). Y como esta parte de la ecuación no funciona, el problema radica en que la otra que queda disponible se relaciona con el fortalecimiento del poder combativo y represivo del Estado, un aspecto que sin duda se ubica en la parte más extrema del modelo reactivo. De ahí que no deba sorprendernos que en el mes de mayo el número de muertos haya sido más de mil y que de enero a la fecha se alcance la cifra de cinco mil.

En mi perspectiva, la clave de la estrategia no está en los extremos, sino en el rango medio; en verdaderamente explotar la gran cantidad de acciones que con frecuencia se han propuesto pero cuya puesta en práctica ha sido marginal. Acciones que, por ubicarse a lo largo del espectro preventivo-reactivo, se complementan y auguran resultados. Así lo demuestran algunas experiencias internacionales (Estados Unidos, Italia, Colombia, etc). Hubiera sido deseable que, si ya se está haciendo referencia a una ‘lucha por la seguridad pública’, en la explicación de la estrategia y sus resultados se hablara de temas como el fortalecimiento de los aparatos de inteligencia; el control de flujos de dinero sucio proveniente del exterior; la confiscación de fondos y bienes derivados del lavado de dinero; la presentación de estrategias financieras inhibitorias de delitos como la extorsión; la certificación de los cuerpos policiales; acciones emprendidas para erradicar el consumo de drogas; medidas para combatir la corrupción; mejora de las condiciones y funcionamiento de los penales (centros de rehabilitación social); proyectos de promoción de la cultura de la legalidad; instauración de nuevos mecanismos de participación ciudadana; y un largo etcétera.

El inconveniente de presentar resultados como algunos de los que se exponen en el texto es que su enfoque sólo distrae, entretiene: decir que se han aplicado 14 mil evaluaciones de control de confianza al personal de la SSPF o 7 mil al de la PGJ no es para nada indicativo de que estas instituciones se hayan vuelto más eficientes. De igual manera, señalar que se han construido 300 Centros “Nueva Vida” para la prevención y el tratamiento de adicciones no necesariamente significa que cuenten con un programa efectivo en la reducción del consumo de drogas. Aceptar esto sería equivalente a decir que tan sólo la construcción de nuevos hospitales (y no que estos cuenten con el equipo médico adecuado o con doctores calificados) es lo que garantiza la salud de la población.

Por lo tanto, estos ‘indicadores’ no necesariamente implican avances. Me parece que hay otros que podrían brindar un panorama más amplio (como el número de elementos policiales que han aprobado cursos impartidos tanto a nivel nacional como internacional; el número de quejas recibidas, atendidas y solucionadas por instituciones relacionadas a la seguridad pública o el número de delincuentes reincidentes). Sin embargo, tiendo a pensar que, debido a las presiones sociales pero sobre todo a las político-electorales, a los dirigentes del gobierno siempre les importará más presentar grandes cifras y acciones visibles de corto plazo (como los ejemplos citados en el párrafo anterior) bajo la creencia de que esto tendrá un efecto positivo en la percepción de la ciudadanía. Justo a este tipo de medidas se les conoce como ‘políticas fallidas pero políticamente redituables’ (el politólogo Andreas Peters las denomina ‘politically successful policy failures’): atajan el ‘problema de la política’ realizando acciones que generen un impacto positivo inmediato a fin de obtener apoyo popular, pero en el fondo el verdadero ‘problema político’ queda sin ser solucionado.

Las condiciones actuales de inseguridad han hecho evidente la importancia de dejar de formular estrategias que puedan resultar políticamente exitosas en el corto plazo pero que a la larga no traigan los cambios que se requieren. Apostarle a estrategias integrales que comprendan, sí, el combate frontal al crimen organizado pero que sobre todo le otorguen importancia a la ofensiva no armada, a la prevención del delito, a la disminución de la violencia y al fomento de la legalidad debe ser una prioridad. El problema –y por lo tanto la respuesta– van más allá de la popularidad de un sexenio.

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Si bien con este proceso se presupone que el mando único agilizará y mejorará la toma de decisiones a partir de mejorar los mecanismos de coordinación e inteligencia, posibilitando mecanismos de anticipación al delito, ni la SSP ni la CONAGO han presentado diagnóstico públicos que sustenten esta afirmación, diagnósticos realizados a partir de un análisis comparativo del desempeño de modelos organizativos de policía con mandos diferenciados respecto a los que operan con mando único, en el que se expongan tanto beneficios como problemas asociados a ambos esquemas, y que permita por lo tanto, decidirse por una estructura adecuada a las circunstancias de la policía mexicana.

De esta manera, se carece de una caracterización puntual de las causas que originan los problemas asociados al desempeño de las policías en México con su actual diseño organizacional, que motivan la presentación de la propuesta de mando único estatal, asimismo, tampoco se presentan las consecuencias que estos problemas generan. Sin un marco de referencia de causas y consecuencias que analice y caracterice el desempeño policial derivado del mando diferenciado en municipios y estados, el sustento de la formulación del mando único resulta endeble, poco sistematizado y sin referentes empíricos, lo que compromete tanto el fortalecimiento del desempeño policial, la resolución de los problemas asociados a su trabajo, así como el cumplimiento de su mandato institucional.

Por otra parte, el solo rediseño organizacional no implica por sí misma la modificación de las causas estructurales y de infraestructura que generan el mal desempeño policial, preservándose en consecuencia, las condiciones de inseguridad pública y social vinculadas directamente a las policías. La no modificación de los factores estructurales, tanto al interior de las policías como externos en la realidad social, que dan origen a los problemas, condiciona que estos escenarios se volverán a enfrentar.

El mejoramiento del desempeño de las policías en México, requiere de un nuevo arreglo institucional que garantice un desempeño policial ceñido a lo establecido en la ley, legitimidad de su actuación y que se oriente a obtener resultados verificables. Este proceso de redefinición de la estructura en que se realiza la función policial, requiere incorporar elementos tales como la perspectiva de seguridad ciudadana, el mejoramiento de los mecanismos de supervisión y control, la transparencia, la permisibilidad de acceso a la información y la rendición de cuentas, colocando como principio operativo de la función policial al ciudadano y al mismo policía, así como el fomento a la cultura de la denuncia, la prevención y la participación ciudadana. Estos componentes no son incluidos en la propuesta de reestructuración organizacional de las policías.

Por otra parte, planteamos una hipótesis referencial: la viabilidad de los modelos, su eficacia depende del arreglo institucional. Esto implica que la funcionalidad del modelo organizacional de la policía, ya sea de mando único o diferenciado, requiere de los arreglos informales e informales que determinan el comportamiento de los actores en contextos institucionalizados. De esta manera, el énfasis se traslada al tipo de arreglo institucional y no al modelo organizacional, a la estructura operativa: si el diseño institucional es el adecuado, posibilita el cumplimiento de los objetivos de la organización.

El propósito de orientar un desempeño policial realizado en contextos democráticos, requiere del impulso a procesos de cambio sistémicos en la cultura y la ética policial, y no solo el rediseño administrativo – organizacional, es decir la refundación de la forma en los oficiales de policía conciben y ejercen sus funciones, modificando las relaciones entre sus pares y mandos, así como sus vínculos con la sociedad a la cual sirven: la reforma más complicada y urgente de la policía no es organizativa, es en términos de la cultura y valores policiales.

La policía históricamente ha presentado un desempeño deficiente, así mismo, las condiciones de inseguridad actuales del país, en mayor o menor grado corresponden al mal desempeño policial, por lo tanto, la unicidad de mandos no implica en consecuencia que la actuación de la policía mejore ya que no existe en correspondencia, los cambios estructurales que incidan en el mejoramiento de la actuación de la policía: el mando único no está concebido como un proceso de refundación y rediseño institucional, solo propone modificaciones en términos de su coordinación y procedimientos, pero no constituye un esfuerzo de modificación sustancial de la función policial.

El proceso de reforma de cualquier institución y programa de gobierno, requiere tanto de modificaciones normativas, organizativas y procedimentales, así como de cambios en la cultura policial (acuerdos de facto), los cuales no tienen referentes legales o administrativos pero que determinan en gran medida el comportamiento de los agentes: si el proceso de reforma no considera la transformación del comportamiento y cultura de la policía, la reforma será incompleta y no se obtendrán los resultados pretendidos: solo mejores personas harán mejores policías. La evidencia empírica es contundente, el mando único de la policía no resolverá los problemas vinculados al mal desempeño de las policías.

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Precisamente un año y varios miles de ejecutados después, durante la última semana de marzo del 2010, la misma Hilary Clinton encabezó la visita de una delegación de funcionarios de alto nivel a México y reconoció —una vez más— la corresponsabilidad de los Estados Unidos en el problema de seguridad que enfrenta México: «Sabemos que la demanda de drogas y la compra de armas (en Estados Unidos) hace que se facilite la violencia en México». No era de extrañarse, pues, que las reacciones de cancillería, prensa, comentócratas y políticos en general se repitieran. Tampoco sorprende que, más allá del discurso esperanzador, no hubiera otra vez nada concreto sobre lo cual se pudiera sustentar un escenario optimista a futuro. Una vez más, se hizo mucho ruido y muy pocas resultaron ser las nueces.

Siempre he creído que los mexicanos sufrimos de mala memoria y de oído dulce. Solemos tropezar con las mismas piedras y nos conformamos con que nos digan lo que queremos escuchar… o ya de perdida con que nos «hablen bonito». Nos pasa a los ciudadanos con nuestra clase política pero lo cierto es que también parece pasarle a nuestra clase política con sus pares. Y el hecho es que, al menos en este caso, los políticos estadounidenses nos tienen bien tomada la medida: nos dicen algunas palabras bellas (o insisto, aquellas que queremos escuchar: corresponsabilidad, esfuerzo conjunto, trabajos binacionales, prioridad en la agenda, etc.) y nos quedamos contentos, nos sentimos satisfechos. Con sólo enseñarnos un hueso, les movemos la cola. A estos actos se les llama paliativos: no curan al paciente pero le permiten sentirse un poco mejor, por lo menos hasta que venga una siguiente recaída. Y cuando eso nos suceda (quizá la siguiente visita corresponda ahora a la última semana de marzo del 2011) ya no sólo tendrá que venir la Sra. Clinton o el gabinete de seguridad ampliado, sino que, para que veamos que «ahora sí va en serio», quizás sea al propio presidente Obama a quien escuchemos reconocer la corresponsabilidad de su país en el combate al narcotráfico y a la violencia ocasionada por el tráfico de armas.

En lo personal, coincido en que la aceptación que los Estados Unidos hacen de su «corresponsabilidad» representa un avance necesario en la dirección correcta; sin embargo, resulta a todas luces insuficiente, por decir lo menos. Me parece que la reciente visita de los funcionarios estadounidenses implica un nivel de atención que se mueve más por la urgencia (reacciones de forma) que por la importancia (acciones de fondo). Por ejemplo, hay quienes afirman que dicha visita no se precipitó como consecuencia de las ejecuciones de los tres norteamericanos relacionados con el Consulado de Cd. Juárez; sin embargo, de no ser así, habría que cuestionar entonces el timing (elemento esencial en política y diplomacia) de la visita, considerando que en Estados Unidos la atención mediática estaba concentrada en la reforma de salud (política doméstica) y en el relanzamiento de la negociaciones de paz en Medio Oriente (política internacional). En otras palabras, pareciera que no había gran interés de los funcionarios estadounidenses por crear un impacto sustancial como resultado de su visita y generar momentum sobre este tema al interior de los Estados Unidos.

Otro claro ejemplo recae en la ausencia de representantes del poder legislativo en la delegación norteamericana. Si algo queda claro (como lo confirman los intentos de Reforma Migratoria y la propia Reforma de Salud) es que, en Estados Unidos, el poder ejecutivo requiere del aval y apoyo del poder legislativo para que se puedan llevar a cabo políticas de fondo. De otra manera, solamente se sigue apelando a las buenas intenciones, como al parecer es el caso. Finalmente, tampoco cuadra la importancia que afirman los estadounidenses que tiene la Iniciativa Mérida cuando al mismo tiempo proponen recortar su presupuesto para el año fiscal 2011 (no cabe duda de que la congruencia es la mole de los políticos).

Me parece que el mensaje detrás de estos indicios es muy claro: a Estados Unidos le preocupa más venir a México a calmar las turbulentas aguas políticas que formular una estrategia integral que le pudiera llegar a implicar compromisos sustantivos y que los obligue a tener que enfrentar intereses al interior, como con la National Rifle Association (NRA). Sin duda les preocupa algún contagio, pero también parece quedarles claro que finalmente el enfermo (quien agoniza poniendo a los muertos) no es Estados Unidos. Por eso, se dan la oportunidad de juguetear a hacer «rondines médicos» y «chequeos ocasionales». En efecto, se llaman paliativos.

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Recientemente la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que la muestra de fotografías de personas que no han sido puestas a disposición del Ministerio Público viola su derecho a la honra y la dignidad contenidos en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Tesis Aislada CLX XXVIII/2009). Esto significa que con la toma y exposición de fotografías el gobierno viola las disposiciones que regulan la protección de datos personales.

De acuerdo con el diario Milenio (enero 7, 2010), este criterio evitaría situaciones como la generada con la detención de Rafael Cedeño Hernández, el Cede, durante la cual fueron detenidas otras 39 personas. Todas ellas fueron presentadas ante los medios como «presuntos delincuentes» y, con excepción del Cede, casi inmediatamente liberadas por falta de elementos para procesarlas.

La «guerra» contra el crimen organizado no sólo ha desatado una ofensiva militar y policiaca contra éste, sino también en contra de las pautas internacionales de respeto a los derechos humanos al establecer un régimen de excepción en la Constitución, del que se han derivado leyes como la de la Policía Federal, que permiten mostrar ante los medios a personas detenidas por delincuencia organizada y acompañadas incluso de videos con supuestas confesiones, aunque la propia ley en cuestión reconoce que dichas declaraciones no tienen efecto alguno dentro del procedimiento judicial.

Tampoco es una mera cuestión de términos, la propia nota Milenio habla de «delincuentes». ¿No se supone que lo son hasta que se les dicta una sentencia condenatoria? ¿Alguna vez siquiera consideramos la posibilidad de que no sean culpables? ¿Alguna vez recordamos que tienen derecho a ser considerados inocentes hasta que se demuestre lo contrario? ¿Alguna vez nos acordamos de que el principio de presunción de inocencia es aplicable a todos y cada uno de nosotros?

La resolución judicial ratifica que disposiciones como la anterior no son aceptables en un Estado democrático de derecho. Pero no es suficiente. Para lograr una verdadera protección de la honra y la dignidad de una persona es necesario que existan límites claros a las facultades de las autoridades que constantemente violan tales derechos fundamentales.

Y es también necesario crear conciencia entre quienes provén información y entre quienes la reciben para monitorear a las autoridades y exigir un adecuado régimen de transparencia y rendición de cuentas que imposibiliten que se siga actuando impunemente en contra de inocentes.

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